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Der Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt (Teil 1)

Nebenbestimmung

Der Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt (Teil 1)

Nebenbestimmungen sind wie der Name schon sagt, Bestimmungen zum Verwaltungsakt, die die Rechtmäßigkeit des begehrten Verwaltungsakts sicherstellen sollen. Ausgangspunkt ist also ein Verwaltungsakt, dem tatsächliche oder rechtliche Hindernisse entgegenstehen. Um zu vermeiden, dass ein abweisender Bescheid ergeht, erlässt die Behörde dann den grundsätzlich rechtswidrigen Verwaltungsakt mit einer Nebenbestimmung, um diesen dadurch rechtmäßig „zu machen“. Dieses Vorgehen ist für den Bürger positiv, da ihm andernfalls die Durchführung der begehrten Tätigkeit verwehrt bliebe. Im Einzelfall kann sich aber für den Adressaten durch die Beifügung der Nebenbestimmung eine solche Belastung ergeben, dass er dadurch auch das Interesse am Verwaltungsakt selbst verliert. Dann stellt sich die Frage nach dem Rechtsschutz gegen die Nebenbestimmung.

Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage?

Der Rechtsschutz gegen einen Zusatz zum Verwaltungsakt ist auf zwei verschiedene Arten möglich. Zum einen ist eine isolierte Anfechtungsklage gegen die Bestimmung denkbar. Zum anderen ist aber auch eine Verpflichtungsklage gerichtet auf einen Bescheid ohne Zusatz möglich. Um die Frage richtig zu beantworten, muss als nächstes geklärt werden, ob es sich bei dem Zusatz um eine echte oder eine unechte Nebenbestimmung handelt. Dies ist regelmäßig der erste Stolperstein in der Klausur.

Echte Nebenbestimmung

Die echten Nebenbestimmungen ergeben sich direkt aus § 36 II VwVfG und werden dort weitestgehend legaldefiniert.

  • Befristung, § 36 II Nr. 1 VwVfG

Das Gesetz definiert eine Befristung als eine Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt. Die Wirkungen des Verwaltungsakts werden also von einem zukünftigen gewissen Zeitpunkt abhängig gemacht. Ist der Zeitpunkt aber noch ungewiss, handelt es sich nicht um eine Befristung, sondern um eine Bedingung. Es kann ein Anfangstermin (aufschiebende Befristung) bzw. ein Endtermin (auflösende Befristung) bestimmt sein, wobei es ausreichend ist, wenn der Zeitpunkt bestimmbar ist.

Beispiel: Dem A wird einmalig erlaubt, einen Marktstand aufzustellen; dies aber nur am 01.01.2016 von 09:00 bis 19:00 Uhr.

  • Bedingung, § 36 II Nr. 2 VwVfG

Der Verwaltungsakt kann auch mit einer Bedingung versehen werden, § 36 II Nr. 2 VwVfG. Das ist eine Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Die Rechtswirkungen des Verwaltungsakts sind also von einem zukünftigen ungewissen Ereignis abhängig. Es kann eine auflösende oder aufschiebende Bedingung beigefügt sein.

Beispiel: Ein Restaurant, das nicht mehr allen gesetzlichen Erfordernissen entspricht, darf so lange betrieben werden, bis der Neubau fertig gestellt ist (auflösende Bedingung). Eine Diskothek darf erst dann betrieben werden, wenn ausreichend Notausgänge vorhanden sind (aufschiebende Bedingung)

  • Widerrufsvorbehalt, § 36 II Nr. 3 VwVfG

Wird ein Verwaltungsakt mit einem Widerrufsvorbehalt gem. § 36 II Nr. 3 VwVfG versehen, ist es der Behörde möglich, diesen später zu widerrufen. Dies ist ein Sonderfall der auflösenden Bedingung. Der Widerruf ist aber nicht willkürlich möglich, sondern muss geboten sein.

  • Auflage, § 36 II Nr. 4 VwVfG

Die Auflage ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird, § 36 II Nr. 4 VwVfG. Da sie eine eigenständige Belastung darstellt, kann sie ihrem Wesen nach nur mit einem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden werden. Die Rechtswirkungen des Verwaltungsakts treten aber sofort ein, auch wenn die Auflage nicht erfüllt wird. Für diesen Fall, kann sie aber zwangsweise durchgesetzt werden. Dies ist der Unterschied zur Bedingung, welche die Rechtswirkungen in der Schwebe lässt, aber nicht durch behördlichen Zwang durchgesetzt werden kann. (Die Bedingung suspendiert, zwingt aber nicht. Die Auflage zwingt, suspendiert aber nicht.)

Beispiel: Der Adressat erhält die gewünschte Baugenehmigung erteilt mit der Bestimmung, acht zusätzliche Stellplätze zu bauen.

  • Auflagenvorbehalt, § 36 II Nr. 5 VwVfG

Beim Auflagenvorbehalt behält sich die Behörde vor, den Verwaltungsakt zu einem späteren Zeitpunkt mit einer Auflage zu versehen.

Unechte Nebenbestimmung

Liegt keine echte Nebenbestimmung vor, ist der Rechtsschutz nicht über eine isolierte Anfechtungsklage, sondern allein über eine Verpflichtungsklage auf Erlass eines neuen Verwaltungsaktes möglich. Von solchen unechten Nebenbestimmungen spricht man in folgenden Fällen.

  • Bloßer Hinweis auf die Rechtslage

Weist die Behörde mit dem Zusatz zum Verwaltungsakt nur auf die bestehende Rechtslage hin, so fehlt es für das Vorliegen einer echten Nebenbestimmung am eigenen Regelungsgehalt.

  • Gesetz oder Behörde verwendet Terminologie des § 36 II VwVfG

In Einzelfällen verwenden die Behörde oder das Gesetz die Terminologie des § 36 II VwVfG, ohne dass dabei eine echte Nebenbestimmung gemeint ist. § 15 I VersG spricht z.B. von „Auflagen“, obwohl eine Versammlung in diesem Sinne nicht genehmigungspflichtig ist. Es kann dann gar kein gestattender Verwaltungsakt ergehen, der mit einer Nebenbestimmung versehen werden könnte.

  • Inhaltsbestimmung

Eine Inhaltsbestimmung legt die Reichweite des Verwaltungsakts fest. Es handelt sich aber nicht um eine echte Nebenbestimmung, weil sie keine eigenständige Regelung trifft.

Beispiel: Die Baugenehmigung enthält eine Angabe dazu, welche Abstandsfläche eingehalten werden muss.

  • Minus / Aliud (Modifizierte Gewährung)

Erhält der Adressat weniger oder etwas anderes als gewünscht, dann ist nur die Erhebung einer Verpflichtungsklage gerichtet auf den Erlass eines Verwaltungsakts mit dem gewünschten Inhalt sinnvoll. Ein „Minus“ liegt zum Beispiel bei einer Teilgenehmigung oder Teilablehnung eines Verwaltungsakts vor. Ein „Aliud“ in Form einer modifizierten Gewährung verändert den Inhalt des Verwaltungsakts qualitativ.

Beispiel: Eine Erlaubnis wird nur bis 20:00 Uhr statt wie gewünscht bis 22:00 Uhr erteilt (Minus). Der Bauherr bekommt statt eines Satteldachs ein Flachdach bewilligt (Aliud).

  • Sonderfall: Modifizierende Auflage

Die modifizierende Auflage nimmt eine Zwitterstellung ein. Zum einen ist sie ebenso wie die „normale“ Auflage selbstständig vollstreckbar, zum anderen steht sie aber auch in untrennbarem Zusammenhang mit einer modifizierten Gewährung. Da die modifizierende Auflage jedoch keine selbstständige Sachentscheidung trifft, ist auch hier allein eine Verpflichtungsklage statthaft.

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Quiz Nebenbestimmungen (1)

 

Beitragsveröffentlichung am 12.01.2015

Julia


Autorin: Julia
  • Universität: LMU München